摘要：我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心內(nèi)容屬于自我審查模式。該模式在實(shí)踐中暴露出審查主體分散且定位不準(zhǔn)確、權(quán)力制衡機(jī)制不健全、長(zhǎng)效機(jī)制缺乏、審查主體能力不強(qiáng)等問(wèn)題，由此導(dǎo)致自我審查流于形式、審查效果大打折扣。有必要重構(gòu)我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式。根據(jù)審查專(zhuān)業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個(gè)考量因素，集中審查模式是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式重構(gòu)的最優(yōu)選項(xiàng)。在集中審查模式下，由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)集中統(tǒng)一審查本級(jí)政策制定機(jī)關(guān)擬定的政策措施，公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)職能，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)作為協(xié)助審查主體，并建立由反壟斷委員會(huì)、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾作為監(jiān)督主體的監(jiān)督體系。
關(guān)鍵詞：公平競(jìng)爭(zhēng)審查；自我審查模式；集中審查模式；競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)；反壟斷法
為了遏制行政壟斷行為，2007年8月30日出臺(tái)的我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷做了專(zhuān)章規(guī)定。在實(shí)踐中，囿于我國(guó)《反壟斷法》在行政壟斷規(guī)制上的弱強(qiáng)制性和事后規(guī)制的特點(diǎn)，規(guī)制效果不甚理想，行政壟斷尤其是抽象行政壟斷行為依然是阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)形成和市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的重要因素。為了有效規(guī)制抽象行政壟斷行為，國(guó)務(wù)院于2016年6月1日出臺(tái)了《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》），建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。為了增強(qiáng)制度的可操作性，2017年10月23日，國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)聯(lián)合發(fā)布了《公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《實(shí)施細(xì)則》）。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的核心屬于自我審查模式，即行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：政策制定機(jī)關(guān)）在制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：政策措施）時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。; “確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位是開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)審查的觀念基礎(chǔ)和制度前提?！苯⒐礁?jìng)爭(zhēng)審查制度的目的是要確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，確保政府出臺(tái)的政策措施符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求和相關(guān)法律法規(guī)。在制度設(shè)計(jì)者看來(lái)，作為事前規(guī)制的公平競(jìng)爭(zhēng)審查與作為事后規(guī)制的反壟斷法規(guī)制的有機(jī)結(jié)合，加上行政法對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的事中規(guī)制，共同構(gòu)建一套規(guī)制行政權(quán)力濫用的全方位、立體化規(guī)范體系，理應(yīng)能夠解決行政壟斷規(guī)制難題。然而，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在實(shí)施中呈現(xiàn)出自我審查流于形式、程序“空轉(zhuǎn)”問(wèn)題較嚴(yán)重、審查質(zhì)量堪憂(yōu)等現(xiàn)象。追根溯源，自我審查的模式設(shè)計(jì)使得政策制定機(jī)關(guān)身兼具“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”雙重角色，融政策措施制定權(quán)與審查權(quán)于一體，沒(méi)有建立有效的公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)力制衡機(jī)制。我國(guó)亦試圖通過(guò)強(qiáng)化外部監(jiān)督和引入第三方評(píng)估來(lái)解決這種權(quán)力失衡和審查能力不足問(wèn)題，但實(shí)際運(yùn)行效果不理想，依法無(wú)法從根源上解決自我審查模式存在的問(wèn)題。學(xué)術(shù)界對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式存在的問(wèn)題及其完善進(jìn)行了熱烈討論，從總體上看，學(xué)者們的研究基本上停留在對(duì)自我審查模式的修補(bǔ)層面，缺乏對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的全面反思和系統(tǒng)性研究。 2019年10月22日，國(guó)務(wù)院公布了《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》，首次在行政法規(guī)中對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度做出了明確規(guī)定，提升了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律效力層級(jí)；2020年1月2日，市場(chǎng)監(jiān)管總局公布的《<反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》中有三個(gè)條文涉及了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。因此，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度地位將進(jìn)一步提升，其內(nèi)容也將進(jìn)一步調(diào)整和完善之際，有必要從實(shí)踐和理論兩個(gè)維度對(duì)自我審查模式進(jìn)行深度反思，在此基礎(chǔ)上重構(gòu)我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式。 一、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式的實(shí)踐審視 作為競(jìng)爭(zhēng)政策領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新性頂層制度設(shè)計(jì)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在全國(guó)已基本建立。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查采取自我審查模式主要基于以下考慮：一是與我國(guó)《反壟斷法》對(duì)行政壟斷規(guī)定的精神相銜接，二是政策制定機(jī)關(guān)對(duì)制定政策的背景、目的、內(nèi)容更為了解，三是自我審查有助于政策制定機(jī)關(guān)增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，四是借鑒了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。盡管采取這種模式的理由看似充足，但其實(shí)踐效果并不好。據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局的數(shù)據(jù)，截至2019年2月底，全國(guó)共審查新出臺(tái)文件43萬(wàn)份，對(duì)其中2300多份文件進(jìn)行了修改和完善。2018年6月至10月，市場(chǎng)監(jiān)管總局會(huì)同有關(guān)部門(mén)隨機(jī)選擇遼寧、黑龍江、廣東、廣西、新疆開(kāi)展重點(diǎn)督察，抽查的175份經(jīng)自我審查的文件中，有30份存在違反公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)或程序問(wèn)題?？梢?jiàn)，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的比例只有0.53%左右，而經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的比例高達(dá)17%，這一比例上的差異暴露出自我審查模式在實(shí)踐中的重大問(wèn)題。 ?。ㄒ唬┳晕覍彶槟Ｊ降倪\(yùn)行機(jī)制解構(gòu) 公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式是指公平競(jìng)爭(zhēng)的審查主體的組織形態(tài)及其與相關(guān)主體之間的關(guān)系。我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是以政策制定機(jī)關(guān)的自我審查為核心，其他相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)助和監(jiān)督的較為龐雜的體系。自我審查模式的主體類(lèi)型包括審查主體、協(xié)助審查主體和監(jiān)督主體三類(lèi)，審查主體是政策制定機(jī)關(guān)，協(xié)助審查主體包括咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、決定機(jī)構(gòu)以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，監(jiān)督主體包括上級(jí)機(jī)關(guān)、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾。 自我審查模式的核心原則是“誰(shuí)起草、誰(shuí)審查、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。依據(jù)這一原則，政策制定機(jī)關(guān)是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。根據(jù)《實(shí)施細(xì)則》第5條的規(guī)定，自我審查的方式主要可以分為三類(lèi)：一是由政策制定機(jī)關(guān)的具體業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；二是由政策制定機(jī)關(guān)指定的特定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；三是采取其他方式實(shí)施。在實(shí)踐中，政策制定機(jī)關(guān)指定的特定機(jī)構(gòu)通常是指定負(fù)責(zé)法制工作的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下屬事業(yè)單位等機(jī)構(gòu)，指定的特定機(jī)構(gòu)不屬于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)；采取其他方式實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查則較為靈活，比如可以委托法律顧問(wèn)單位、專(zhuān)家學(xué)者以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等主體協(xié)助進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。從實(shí)際操作來(lái)看，絕大部分自我審查采用第一種形式，并且是徹底的自我審查，即由政策制定機(jī)關(guān)內(nèi)部負(fù)責(zé)政策措施起草的業(yè)務(wù)處室（科室）初審，后由負(fù)責(zé)法制工作的業(yè)務(wù)處室（科室）復(fù)核；若復(fù)核意見(jiàn)與初審意見(jiàn)不一致，通常由初審機(jī)構(gòu)自行決定；若兩者意見(jiàn)明顯不一致的，可以提交政策制定機(jī)關(guān)決定。政策制定機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中，可以尋求兩類(lèi)機(jī)構(gòu)的協(xié)助：一是可以就公平競(jìng)爭(zhēng)審查中遇到的具體問(wèn)題向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出咨詢(xún)；二是對(duì)存在較大爭(zhēng)議或者部門(mén)意見(jiàn)難以協(xié)調(diào)一致的問(wèn)題，可以提請(qǐng)同級(jí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部門(mén)聯(lián)席會(huì)議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：聯(lián)席會(huì)議）協(xié)調(diào)，聯(lián)席會(huì)議仍無(wú)法協(xié)調(diào)一致的，由政策制定機(jī)關(guān)提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定。與制度預(yù)設(shè)不同，政策制定機(jī)關(guān)在審查實(shí)踐中很少向競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出咨詢(xún)或提請(qǐng)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的程度非常低。究其原因，大多數(shù)政策制定機(jī)關(guān)只是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查視為必須完成的“規(guī)定動(dòng)作”, “走過(guò)場(chǎng)”意識(shí)使得政策制定機(jī)關(guān)有意或無(wú)意忽視了審查質(zhì)量，并且，政策制定機(jī)關(guān)在有選擇權(quán)的情況下，不希望外部力量干擾或限制本部門(mén)政策措施的制定。由此產(chǎn)生的結(jié)果是，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)通常只能依托聯(lián)席會(huì)議辦公室發(fā)揮培訓(xùn)宣傳、政策解讀、信息報(bào)送等有限職能。此外，由于提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定的前提條件是須經(jīng)聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)，在聯(lián)席會(huì)議很少參與協(xié)調(diào)的情形下，提交上級(jí)機(jī)關(guān)決定的規(guī)定幾乎成為擺設(shè)。 為了解決政策制定機(jī)關(guān)審查能力不足以及自我審查缺乏有效監(jiān)督的問(wèn)題，我國(guó)開(kāi)始強(qiáng)化第三方評(píng)估和外部監(jiān)督的作用。根據(jù)市場(chǎng)監(jiān)管總局2019年發(fā)布的《公平競(jìng)爭(zhēng)審查第三方評(píng)估實(shí)施指南》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)：《第三方評(píng)估指南》）的規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)通過(guò)政府采購(gòu)委托第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)遵循客觀公正、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、專(zhuān)業(yè)規(guī)范、公開(kāi)透明、注重實(shí)效的評(píng)估原則進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。然而，根據(jù)“誰(shuí)起草、誰(shuí)審查、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的審查原則以及委托代理關(guān)系的法律規(guī)定，政策制定機(jī)關(guān)是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任主體，政策制定機(jī)關(guān)是否接受、在多大程度上接受第三方評(píng)估結(jié)論，很大程度上取決于政策制定機(jī)關(guān)的主觀意志。公平競(jìng)爭(zhēng)審查外部監(jiān)督包括專(zhuān)項(xiàng)督查和利害關(guān)系人、社會(huì)公眾的監(jiān)督。專(zhuān)項(xiàng)督查是由聯(lián)席會(huì)議有關(guān)成員組成的督查組對(duì)本級(jí)政府部門(mén)及下級(jí)政府的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作開(kāi)展的督查，采取聽(tīng)取報(bào)告和抽查文件等方式，屬于事后監(jiān)督。2017年，國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局四個(gè)部門(mén)以公平競(jìng)爭(zhēng)審查部際聯(lián)席會(huì)議名義赴全國(guó)29個(gè)省市進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查督查。此次大規(guī)模督查對(duì)于增強(qiáng)政策制定機(jī)關(guān)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、提高審查質(zhì)量起到了積極作用。目前，專(zhuān)項(xiàng)督查是公平競(jìng)爭(zhēng)審查外部監(jiān)督最重要的形式。利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的監(jiān)督屬于事中監(jiān)督，政策制定機(jī)關(guān)在審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)征求利害關(guān)系人意見(jiàn)或者向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并在書(shū)面審查結(jié)論中說(shuō)明征求意見(jiàn)情況。征求利害關(guān)系人意見(jiàn)往往通過(guò)座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式進(jìn)行；征求社會(huì)公眾意見(jiàn)通常由政策制定機(jī)關(guān)將相關(guān)審查材料上傳至相關(guān)政府網(wǎng)站，接受公眾監(jiān)督。由于全社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不夠濃厚以及社會(huì)公眾對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度缺乏了解，利害關(guān)系人和社會(huì)公眾監(jiān)督效果較差。 ?。ǘ┳晕覍彶槟Ｊ酱嬖诘膯?wèn)題梳理 公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是我國(guó)為確立競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位邁出的關(guān)鍵一步，制度重要性不言而喻。然而，隨著公平競(jìng)爭(zhēng)審查各項(xiàng)工作的開(kāi)展和推進(jìn)，自我審查模式固有的弊端逐漸顯露，導(dǎo)致自我審查流于形式、審查效果不佳。 第一，審查主體分散且定位不準(zhǔn)確。公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查參與主體包括審查主體、協(xié)助審查主體和監(jiān)督主體三大類(lèi)，涉及政策制定機(jī)關(guān)及其上級(jí)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、聯(lián)席會(huì)議、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、利害關(guān)系人和社會(huì)公眾等眾多主體。由上述主體共同參與的公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式在實(shí)際運(yùn)行中存在以下問(wèn)題。首先，審查機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多且分散。我國(guó)的政策制定機(jī)關(guān)數(shù)量眾多，上至中央、下至區(qū)縣各部門(mén)都可能制定涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，審查機(jī)構(gòu)眾多且分散。就此而言，自我審查模式又可稱(chēng)為分散型審查模式。分散型審查模式容易出現(xiàn)審查機(jī)構(gòu)良莠不齊、審查尺度難以統(tǒng)一、審查質(zhì)量參差不齊等問(wèn)題。“由于審查主體非常分散，并且主要是自我審查，能否保證審查的質(zhì)量，切實(shí)保障公平競(jìng)爭(zhēng)，還是存疑的?！逼浯危獠勘O(jiān)督乏力。審查機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多且分散，帶來(lái)了外部監(jiān)督成本高、監(jiān)督不到位和監(jiān)督效果較差等問(wèn)題。與此同時(shí)，審查信息公開(kāi)不規(guī)范，加劇了信息不對(duì)稱(chēng)，進(jìn)而影響監(jiān)督效果。再次，部分審查主體定位不準(zhǔn)確。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度建立之初，由政策制定機(jī)關(guān)擔(dān)任審查主體有一定的合理性，但政策制定機(jī)關(guān)身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”的雙重角色定位使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查失去客觀性和中立性，這不符合法治政府建設(shè)的基本要求，成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查問(wèn)題頻出的制度根源；競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)在審查中充當(dāng)可有可無(wú)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)角色不利于競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的落實(shí)；聯(lián)席會(huì)議和反壟斷委員會(huì)分工不明確導(dǎo)致兩者關(guān)系處于尷尬狀態(tài)。 第二，權(quán)力制衡機(jī)制不健全。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的設(shè)立初衷，是希望通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的政策措施制定權(quán)形成有效約束，以保護(hù)市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。約束政策措施制定權(quán)，離不開(kāi)有效的權(quán)力制衡機(jī)制。對(duì)權(quán)力的制約，古今中外形成了“權(quán)力制約權(quán)力”、“權(quán)利制約權(quán)力”和“道德制約權(quán)力”等基本模式，采用任何單一的權(quán)力制約模式都不能有效制約權(quán)力，必須綜合運(yùn)用多種權(quán)力制衡模式。在我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的外部監(jiān)督機(jī)制中，上級(jí)機(jī)關(guān)開(kāi)展的督查屬于“權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力制衡模式，利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的監(jiān)督屬于“權(quán)利制約權(quán)力”的權(quán)力制衡模式，這兩種制衡都屬于事后制衡，且制衡效果不理想。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中，雖有眾多機(jī)構(gòu)參與其中，但所有協(xié)助機(jī)構(gòu)的參與活動(dòng)和參與程度均取決于審查機(jī)構(gòu)的意思，這雖然有助于保障審查機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，但在審查機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)合一的背景下，政策制定機(jī)關(guān)同時(shí)行使政策措施制定權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)，兩項(xiàng)權(quán)力之間更易于達(dá)成“共謀”。與此同時(shí)，協(xié)助機(jī)構(gòu)不具備制衡審查機(jī)構(gòu)的權(quán)力，公平競(jìng)爭(zhēng)審查過(guò)程中缺乏有效的權(quán)力制衡機(jī)制，僅僅寄希望于政策制定機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，會(huì)導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查目的落空，故有學(xué)者指出：“我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度其實(shí)已由域外藍(lán)本中機(jī)構(gòu)間的‘橫向評(píng)估’機(jī)制異化成了‘行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法性審查機(jī)制’。” 第三，長(zhǎng)效機(jī)制缺乏。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的開(kāi)展主要依賴(lài)外部壓力的推動(dòng)而非審查機(jī)構(gòu)自身的主動(dòng)開(kāi)展，呈現(xiàn)出被動(dòng)性和剛性約束的特點(diǎn)。其外部壓力來(lái)源主要有兩方面：一是上級(jí)機(jī)關(guān)就公平競(jìng)爭(zhēng)審查開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)督查；二是將公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作情況納入政府部門(mén)績(jī)效考核、法治政府考評(píng)或營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)等指標(biāo)。過(guò)于強(qiáng)調(diào)剛性約束機(jī)制而忽視審查長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)的結(jié)果是，審查機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不濃厚，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的認(rèn)識(shí)不到位，應(yīng)付性思維占主導(dǎo)，審查動(dòng)力不足。首先，公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不濃厚。改革開(kāi)放以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)習(xí)慣的影響，整個(gè)社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不濃厚，“競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)先”、“競(jìng)爭(zhēng)中性”、“公平競(jìng)爭(zhēng)”等理念尚未深入人心。部分政策制定機(jī)關(guān)在“市場(chǎng)”與“政府”的關(guān)系上認(rèn)識(shí)不清，習(xí)慣運(yùn)用“政府之手”干預(yù)市場(chǎng)正常運(yùn)行，扭曲市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)的財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、政府采購(gòu)等政策措施屢見(jiàn)不鮮。其次，公平競(jìng)爭(zhēng)審查認(rèn)識(shí)不到位。部分政策制定機(jī)關(guān)尤其是政策措施起草業(yè)務(wù)處室（科室）認(rèn)為公平競(jìng)爭(zhēng)審查束縛了自身的政策措施制定權(quán)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查持消極態(tài)度。最后，公平競(jìng)爭(zhēng)審查動(dòng)力不強(qiáng)。我國(guó)的自我審查模式存在“審查動(dòng)機(jī)悖論”：一方面，假定政策制定機(jī)關(guān)有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的主觀動(dòng)機(jī)，因而需要對(duì)其進(jìn)行審查；另一方面，假定政策制定機(jī)關(guān)有促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和自我糾錯(cuò)的主觀動(dòng)機(jī)，因而有可能認(rèn)真開(kāi)展自我審查。事實(shí)上，如果政策制定機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展自我審查，意味著可能需要修改或廢止自身制定的政策措施，這種“自我打臉”式的審查模式會(huì)遭到政策制定機(jī)關(guān)的消極應(yīng)對(duì)，這也是經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)督查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題比例的重要原因。 第四，政策制定機(jī)關(guān)的審查能力不強(qiáng)。從審查內(nèi)容看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查兼具合法性審查與合理性審查雙重功能，其重心是合理性審查，合理性審查主要是在社會(huì)公共利益的框架下進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估。對(duì)于審查機(jī)構(gòu)而言，制定相關(guān)政策時(shí)先需要判斷擬出臺(tái)的政策措施是否違反審查標(biāo)準(zhǔn)，這一過(guò)程中需要進(jìn)行合理性判斷；若具有一定的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果而適用例外規(guī)定時(shí)，更需要運(yùn)用合理原則進(jìn)行利弊權(quán)衡。合理性審查要求審查人員需要擁有公共政策、經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)（尤其是競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)）等領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和行業(yè)性知識(shí)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)有準(zhǔn)確的理解，能夠運(yùn)用實(shí)證分析方法匯總收集相關(guān)信息，運(yùn)用定量分析方法對(duì)擬出臺(tái)政策措施的利弊進(jìn)行權(quán)衡，這些都對(duì)審查人員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和審查能力提出了較高的要求。然而，大部分審查機(jī)構(gòu)都不具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，審查方法單一，甚至以合法性審查代替公平競(jìng)爭(zhēng)審查，使得公平競(jìng)爭(zhēng)審查偏離了正確的軌道?！坝捎谀壳暗膶?shí)體性（審查能力）問(wèn)題的存在，且在一定時(shí)期內(nèi)難以消解，若將自我審查作為一種反壟斷機(jī)構(gòu)監(jiān)督的主導(dǎo)性制度，恐產(chǎn)生程序上的‘空轉(zhuǎn)’?！笔袌?chǎng)監(jiān)管總局認(rèn)識(shí)到自我審查模式下審查機(jī)構(gòu)能力不足的問(wèn)題，在《第三方評(píng)估指南》中鼓勵(lì)政策制定機(jī)關(guān)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中引入第三方評(píng)估，以提高審查機(jī)構(gòu)的審查能力；實(shí)際上，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)只是充當(dāng)協(xié)助審查的角色，第三方評(píng)估結(jié)論采納度較低是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。 ?。ㄈ┳晕覍彶槟Ｊ絾?wèn)題凸顯的根源 在行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政管理體制中，政策制定機(jī)關(guān)在內(nèi)無(wú)審查動(dòng)力、外無(wú)剛性約束的情形下，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的質(zhì)量在很大程度上取決于行政首長(zhǎng)的執(zhí)政理念和決策取向。“‘自我審查’的設(shè)定就已經(jīng)決定了《競(jìng)爭(zhēng)意見(jiàn)》（即《公平競(jìng)爭(zhēng)審查意見(jiàn)》，引者注）所建立的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在經(jīng)濟(jì)治理中的作用空間，其實(shí)際效能將取決于行政首長(zhǎng)的意志和上級(jí)機(jī)關(guān)的態(tài)度，而非源自于制度本身的自主性、公開(kāi)性和可監(jiān)督性。”行政首長(zhǎng)的執(zhí)政理念和決策取向又深受我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)長(zhǎng)期形成的P政績(jī)觀以及在畸形政績(jī)觀指揮棒下產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先、招商引資優(yōu)先、本地企業(yè)優(yōu)先等觀念的影響。 自黨的十八大以來(lái)，“唯GDP論”有所轉(zhuǎn)變。然而受路徑依賴(lài)的影響，“唯GDP論”在不少地方官員腦海中依然根深蒂固。在畸形GDP政績(jī)觀影響下，地方政府的工作均以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為重心，扶持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策成為地方政府最為倚重的經(jīng)濟(jì)政策，與競(jìng)爭(zhēng)政策相比，產(chǎn)業(yè)政策一直占據(jù)著優(yōu)先的地位。“這種狀況可能直到現(xiàn)在都沒(méi)有發(fā)生根本性的改變，以至于我國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界迄今還有相當(dāng)部分學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)是我國(guó)基本的經(jīng)濟(jì)政策?！备?jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策體系的重要組成部分，都是通過(guò)國(guó)家公權(quán)力介入經(jīng)濟(jì)運(yùn)行以彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，但兩者的介入目標(biāo)不同：產(chǎn)業(yè)政策通過(guò)政府實(shí)施的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃以及財(cái)政、稅收和金融等調(diào)控手段直接促進(jìn)、保護(hù)或限制某一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其實(shí)質(zhì)是用“政府之手”代替“市場(chǎng)之手”配置資源；競(jìng)爭(zhēng)政策通過(guò)反壟斷執(zhí)法、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等手段反對(duì)政府部門(mén)實(shí)施的排除、限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，讓“市場(chǎng)之手”發(fā)揮配置資源的功能。由此可見(jiàn)，“競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上就是市場(chǎng)和政府的關(guān)系”。然而，長(zhǎng)期凌駕于競(jìng)爭(zhēng)政策之上的產(chǎn)業(yè)政策可能會(huì)排除限制某一產(chǎn)業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)，良好的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境會(huì)遭到破壞。正確的做法是，“越是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵(lì)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域，就越需要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制”。作為落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的關(guān)鍵制度，公平競(jìng)爭(zhēng)審查通過(guò)對(duì)政策措施的事前審查，“促進(jìn)政府在制定、實(shí)施政策措施能夠秉持競(jìng)爭(zhēng)中立原則立場(chǎng)，出臺(tái)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)友好型產(chǎn)業(yè)政策”。由于公平競(jìng)爭(zhēng)審查是對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的審查和限制，在審查實(shí)踐中其遇到產(chǎn)業(yè)政策制定者的質(zhì)疑、拖延甚至抵制，也就在所難免。 近年來(lái)，各地區(qū)、各城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)變得日趨激烈。對(duì)決策者而言，城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度關(guān)系到財(cái)政收入的水平，進(jìn)而影響到城市建設(shè)水平、居民生活滿(mǎn)意度水平等，最終關(guān)系到官員升遷。為此，各地決策者都致力于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，省際、市際和縣（區(qū)）際之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)使得各地決策者都在想方設(shè)法出臺(tái)招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶持本地企業(yè)等方面的政策措施，因而各地不可避免要在政策層面開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。于是，各地在出臺(tái)扶持本地企業(yè)發(fā)展和促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策上比拼力度，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查上則希望“寬以待己，嚴(yán)以律人”。若各地落實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度和執(zhí)行審查標(biāo)準(zhǔn)上尺度不一，勢(shì)必在不同地區(qū)、不同城市之間造成新的政策不公平。創(chuàng)新是推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的力量源泉，但企業(yè)創(chuàng)新的動(dòng)力來(lái)自于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的壓力。盡管政府通過(guò)出臺(tái)扶持獎(jiǎng)勵(lì)、減免優(yōu)惠等措施獲得了短期利益，但習(xí)慣了政府扶持的企業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新精神，并且政府扶持某些企業(yè)發(fā)展的政策也會(huì)損害營(yíng)商環(huán)境。因此，地方政府需要通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)審查清理影響企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和城市競(jìng)爭(zhēng)力的政策措施，地區(qū)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查的矛盾實(shí)質(zhì)上表現(xiàn)為扶持政策帶來(lái)的短期利益與公平競(jìng)爭(zhēng)審查帶來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間的矛盾。 二、重構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的理論考量 公平競(jìng)爭(zhēng)審查的邏輯起點(diǎn)是約束政策制定機(jī)關(guān)的政策措施制定權(quán)，在自我審查模式下，由政策制定機(jī)關(guān)同時(shí)行使本來(lái)就具有矛盾和沖突關(guān)系的政策措施制定權(quán)和公平競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)，這種集邏輯悖論、動(dòng)機(jī)悖論和權(quán)力監(jiān)督悖論等多重悖論于一身的自我審查模式顯然“先天不足”，這種不足無(wú)法通過(guò)制度上的修修補(bǔ)補(bǔ)來(lái)徹底克服，而是需要在揚(yáng)棄自我審查模式的基礎(chǔ)上，重構(gòu)我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式，方能實(shí)現(xiàn)設(shè)立我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的初衷。 ?。ㄒ唬﹪?guó)外公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的比較 除中國(guó)外，新加坡、美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)以及歐盟等國(guó)家和地區(qū)都建立了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。學(xué)者們從審查機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)的關(guān)系著手，形成了公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式“三類(lèi)型說(shuō)”。在審查模式的具體劃分上，大部分學(xué)者將公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式分為內(nèi)部評(píng)估模式、外部評(píng)估模式和直接審查模式三種類(lèi)型；也有部分學(xué)者將公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式分為內(nèi)部審查模式、外部審查模式、內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的模式三種類(lèi)型。相對(duì)而言，第二種分類(lèi)更為科學(xué)。內(nèi)部審查模式以新加坡為代表。外部審查制度包括歐盟的直接審查模式、美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的外部審查模式以及澳大利亞專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審查的模式。內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的審查模式以韓國(guó)為代表。歐盟的直接審查是由歐盟的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)成員國(guó)的國(guó)家援助進(jìn)行審查，與美國(guó)一樣都是由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查。澳大利亞的公平競(jìng)爭(zhēng)審查是由專(zhuān)門(mén)設(shè)立的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)（NCC）對(duì)聯(lián)邦、各州及領(lǐng)地政府的政策進(jìn)行審查評(píng)估，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)是一個(gè)純粹的審查監(jiān)管機(jī)構(gòu)，與作為澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)與消費(fèi)者委員會(huì)（ACCC）在業(yè)務(wù)上相互獨(dú)立、組織上互不隸屬。因此，外部審查模式實(shí)際上可以分為由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)審查和專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)審查兩種類(lèi)型。 內(nèi)部審查模式，又稱(chēng)自我審查模式，是政策制定機(jī)關(guān)在擬定政策措施時(shí)須進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估，并向決策機(jī)關(guān)提供評(píng)估報(bào)告。內(nèi)部審查模式的優(yōu)勢(shì)在于，審查機(jī)構(gòu)對(duì)政策的制定背景、制定過(guò)程等相關(guān)情況比較了解，有助于降低審查成本和提高審查效率；其缺點(diǎn)亦非常明顯，鑒于前文已有論述，在此不再贅述。外部審查模式是由政策制定機(jī)關(guān)以外的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查的模式，相對(duì)于由各個(gè)政策制定機(jī)關(guān)分散審查而言，外部審查模式又可稱(chēng)為集中審查模式。在外部審查模式下，審查機(jī)構(gòu)具有相對(duì)的獨(dú)立性，審查結(jié)果具有較強(qiáng)的客觀性、中立性，可對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的政策措施制定權(quán)形成有效的制衡。當(dāng)然，外部審查質(zhì)量雖能得到保證，但審查成本相對(duì)較高、審查效率相對(duì)較低。內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的模式，通常是由政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行初步審查，再由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入審查。這種審查模式集合了內(nèi)部審查和外部審查的優(yōu)點(diǎn)，既可以避免因?qū)φ咧贫ㄏ嚓P(guān)情況不了解帶來(lái)的審查結(jié)論不準(zhǔn)確問(wèn)題，也可以保證審查結(jié)論的客觀性和中立性，而且以競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)主導(dǎo)審查過(guò)程和最終的審查結(jié)論，符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查專(zhuān)業(yè)性的要求，但也帶來(lái)了審查成本高、效率低的問(wèn)題。 綜上所述，上述三種公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式各有優(yōu)劣，選擇的關(guān)鍵在于是以審查效率優(yōu)先還是審查質(zhì)量?jī)?yōu)先，抑或兩者兼顧。當(dāng)然，還需要考慮國(guó)家的行政管理體制和公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體情況。 ?。ǘ?duì)優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式主流觀點(diǎn)的評(píng)析 目前，學(xué)術(shù)界為優(yōu)化自我審查模式提出的建議，主要有三種觀點(diǎn)：一是自我審查完善論，即主張通過(guò)強(qiáng)化外部監(jiān)督和第三方評(píng)估、推行激勵(lì)機(jī)制、提高審查能力、強(qiáng)化程序性約束機(jī)制、推動(dòng)信息公開(kāi)與干部任免考核等方式完善自我審查模式；二是審查主體二元論，即借鑒韓國(guó)的審查模式，由政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行初審，由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)或反壟斷委員會(huì)進(jìn)行復(fù)審，實(shí)行內(nèi)部審查與外部審查相結(jié)合的審查模式；三是審查主體一元論，即主張借鑒澳大利亞的審查模式，建立由國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)統(tǒng)一審查的一元化審查模式。 對(duì)于自我審查完善論，學(xué)者們提出的諸如強(qiáng)化外部監(jiān)督、程序性約束機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、進(jìn)行干部任免考核等建議，可以在一定程度上促使政策制定機(jī)關(guān)重視公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作、提高審查質(zhì)量；通過(guò)強(qiáng)化第三方評(píng)估、提高審查能力等可以在一定程度上解決審查機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)的問(wèn)題。然而，如前所述，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度存在問(wèn)題的制度根源是自我審查模式本身，自我審查模式不改革，無(wú)法從根本上解決自我審查模式下審查主體定位不準(zhǔn)確、審查權(quán)力失衡等問(wèn)題，無(wú)法真正提高審查質(zhì)量。因此，自我審查完善論既不治標(biāo)，也不治本。另外，為解決審查能力不足、激勵(lì)機(jī)制缺乏、外部監(jiān)督難到位等問(wèn)題而采取的措施會(huì)使公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度變得臃腫，各類(lèi)審查主體間的關(guān)系協(xié)調(diào)也變得復(fù)雜化。 審查主體二元論提出的在自我審查的基礎(chǔ)上增設(shè)外部審查程序并不能真正提供高審查效率和審查質(zhì)量。首先，在有兩個(gè)審查主體的情況下，初審機(jī)構(gòu)和復(fù)審機(jī)構(gòu)必然存在博弈關(guān)系，初審質(zhì)量取決于復(fù)審質(zhì)量，復(fù)審機(jī)構(gòu)需要投入足夠的人力、物力和財(cái)力以提高審查質(zhì)量，方能確保初審質(zhì)量，否則復(fù)審質(zhì)量和初審質(zhì)量都得不到保證。因此，要提高公平競(jìng)爭(zhēng)審查質(zhì)量，就要付出巨大的審查成本，并且，同一項(xiàng)政策措施要經(jīng)過(guò)兩次認(rèn)真審查，才能保證其質(zhì)量，不僅浪費(fèi)了審查資源，而且降低了審查效率。然而，涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策措施，本身對(duì)審查效率的要求較高。其次，自我審查和外部審查之間的程序銜接機(jī)制影響公平競(jìng)爭(zhēng)審查質(zhì)量。自我審查與外部審查之間的銜接機(jī)制主要有四種：第一，所有經(jīng)過(guò)自我審查的政策措施都需要進(jìn)行外部審查，這種機(jī)制導(dǎo)致審查成本高和審查效率低；第二，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施須提交外部機(jī)構(gòu)審查，在這種機(jī)制作用下，本身存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施很有可能會(huì)被自我審查機(jī)構(gòu)認(rèn)定為不存在相關(guān)內(nèi)容；第三，經(jīng)自我審查發(fā)現(xiàn)不存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施須提交外部機(jī)構(gòu)審查，這種從“人性懷疑論”觀點(diǎn)出發(fā)設(shè)計(jì)的銜接機(jī)制可能會(huì)導(dǎo)致自我審查機(jī)構(gòu)在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)“避重就輕”，避免將存在嚴(yán)重排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的政策措施提交外部機(jī)構(gòu)復(fù)審；第四，隨機(jī)抽查部分經(jīng)自我審查的政策措施進(jìn)入復(fù)審程序，這種機(jī)制存在與現(xiàn)行的專(zhuān)項(xiàng)督查同樣的問(wèn)題。 審查主體一元論提出，由一家外部機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使公平競(jìng)爭(zhēng)審查職能可有效解決審查主體二元論下審查成本高、效率低的問(wèn)題，相對(duì)于自我審查模式，外部機(jī)構(gòu)的客觀性、中立性有助于提高審查質(zhì)量。鑒于一元化審查模式可以兼顧審查質(zhì)量和審查效率，因而其是一種相對(duì)理想的審查模式。至于有學(xué)者提出的由反壟斷委員會(huì)統(tǒng)一進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為值得商榷。首先，反壟斷委員會(huì)的主要職責(zé)是研究制定競(jìng)爭(zhēng)政策、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)反壟斷執(zhí)法，而非從事具體的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。其次，反壟斷委員會(huì)職責(zé)中的組織調(diào)查和評(píng)估市場(chǎng)總體競(jìng)爭(zhēng)狀況不同于公平競(jìng)爭(zhēng)審查，前者是就整體市場(chǎng)或某一行業(yè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)狀況的調(diào)查，類(lèi)似德國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定的行業(yè)調(diào)查制度；公平競(jìng)爭(zhēng)審查則是對(duì)政策措施是否符合公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)展開(kāi)的審查評(píng)估。因此，若不對(duì)反壟斷委員會(huì)的職責(zé)做出修改，其就無(wú)權(quán)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估。最后，盡管省級(jí)層面成立反壟斷委員會(huì)是大勢(shì)所趨，但目前僅海南省成立了反壟斷委員會(huì)，況且市、縣（區(qū)）層面不可能設(shè)立反壟斷委員會(huì)，否則違背了其研究競(jìng)爭(zhēng)政策、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)反壟斷執(zhí)法的職責(zé)規(guī)定。因此，即使通過(guò)修訂我國(guó)《反壟斷法》賦予反壟斷委員會(huì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的權(quán)限，國(guó)務(wù)院和省級(jí)反壟斷委員會(huì)也不可能完成數(shù)量龐大的公平競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)。 ?。ㄈ┲貥?gòu)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的考量因素 目前，我國(guó)對(duì)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的審查評(píng)估主要有備案審查、合法性審查、立法后評(píng)估以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查等類(lèi)型。相對(duì)于其他審查類(lèi)型，公平競(jìng)爭(zhēng)審查專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)。備案審查、合法性審查和立法后評(píng)估的共性是從法律的角度審查法律法規(guī)和規(guī)范性文件的內(nèi)容是否適當(dāng)、是否與上位法相抵觸，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查雖也有合法性審查的功能，即審查政策措施有無(wú)法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定的依據(jù)，但更多的是合理性審查，即從經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)以及行業(yè)發(fā)展的角度對(duì)政策措施進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估，“競(jìng)爭(zhēng)影響評(píng)估是一種專(zhuān)業(yè)性審查，不僅需要考慮競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與其他政策目標(biāo)的平衡，還要結(jié)合競(jìng)爭(zhēng)法律制度，對(duì)行業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新激勵(lì)、競(jìng)爭(zhēng)狀況等市場(chǎng)客觀情況做出綜合考察”。備案審查、合法性審查和立法后評(píng)估屬于專(zhuān)項(xiàng)審查，公平競(jìng)爭(zhēng)審查屬于綜合性審查。其次，與備案審查、合法性審查主要從條文字面含義、立法目的、法律原則、法律體系等方面來(lái)判斷相比，公平競(jìng)爭(zhēng)審查除了運(yùn)用前述方法進(jìn)行定性分析外，還需要運(yùn)用定量分析、比較分析和成本收益分析等方法，權(quán)衡政策措施給市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的利弊得失，這是一項(xiàng)更為復(fù)雜和專(zhuān)業(yè)的審查。公平競(jìng)爭(zhēng)審查專(zhuān)業(yè)性的特點(diǎn)要求審查機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備專(zhuān)業(yè)能力，盡管自我審查機(jī)構(gòu)也具備相應(yīng)的行業(yè)知識(shí)，對(duì)政策制定的背景、目的、內(nèi)容等有全面的了解，但重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)濟(jì)政策對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率、政策受益面、政策落實(shí)情況等方面，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響往往不夠重視，甚至因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策之間的沖突而有意或無(wú)意地忽視競(jìng)爭(zhēng)政策，這些都是自我審查機(jī)構(gòu)的立場(chǎng)或職責(zé)所決定的。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的專(zhuān)業(yè)性是重構(gòu)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式需要重點(diǎn)考量的第一個(gè)因素。專(zhuān)業(yè)性評(píng)估的特點(diǎn)決定了需要由專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，才能確保審查結(jié)果的專(zhuān)業(yè)性、客觀性和中立性。 當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)已從注重?cái)?shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，過(guò)去慣常使用的以刺激經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長(zhǎng)為目的的財(cái)稅政策、金融政策、產(chǎn)業(yè)政策等經(jīng)濟(jì)政策難以適應(yīng)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要。為此，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策至少需要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變。一是需要實(shí)現(xiàn)從重視GDP競(jìng)爭(zhēng)到重視創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力源自于充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，“只有當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)非常充分時(shí)，潛在經(jīng)營(yíng)者的進(jìn)入、在位經(jīng)營(yíng)者的擴(kuò)張甚至隨機(jī)事件才有可能促進(jìn)重大的創(chuàng)新”。二是需要實(shí)現(xiàn)從注重建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展硬環(huán)境到注重建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境的轉(zhuǎn)變。建設(shè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境，離不開(kāi)法治化、便利化和國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)，“促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)是優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境的基礎(chǔ)”。在建設(shè)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的眾多法律制度中，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是關(guān)鍵制度。然而，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的文本規(guī)范需要轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量的審查結(jié)果，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)政策方能實(shí)現(xiàn)上述兩個(gè)轉(zhuǎn)變。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查質(zhì)量關(guān)系到良好公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境以及優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境的建設(shè)成效，是重構(gòu)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式需要重點(diǎn)考量的第二個(gè)因素。 眾所周知，效率價(jià)值已成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的基本價(jià)值，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以提高資源配置效率為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體系，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率取決于行為主體的結(jié)構(gòu)效率、制度效率和行為效率”。公共選擇理論的代表人物布坎南從“一致性理論”出發(fā)，認(rèn)為“只要保證自由交易的制度就是有效率的”, 強(qiáng)調(diào)主觀上的效率；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表人物科斯則從“交易成本理論”出發(fā)，認(rèn)為制度效率就是制度成本和收益比較后的效率，強(qiáng)調(diào)客觀上的效率。相對(duì)而言，客觀上的效率更容易被測(cè)度。影響制度效率的成本包括制度建立和運(yùn)行成本以及特定制度作用下市場(chǎng)主體的交易成本，制度收益體現(xiàn)在特定制度作用下市場(chǎng)主體的獲益以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。“競(jìng)爭(zhēng)政策的主要目的是為了提高經(jīng)濟(jì)效率”, 作為涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，追求效率價(jià)值是題中應(yīng)有之義。此外，相對(duì)于法律的滯后性，經(jīng)濟(jì)政策具有及時(shí)性、靈活性和高效性?xún)r(jià)值，若公平競(jìng)爭(zhēng)審查效率低，則會(huì)減損經(jīng)濟(jì)政策的上述價(jià)值。因此，審查效率是重構(gòu)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式需要重點(diǎn)考慮的第三個(gè)因素。審查效率要求公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式盡可能縮短審查時(shí)間、降低審查成本。鑒于審查效率與審查質(zhì)量存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，在重構(gòu)審查模式時(shí)需要兩者兼顧。 綜上所述，審查專(zhuān)業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率是重構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式需要重點(diǎn)考慮的三個(gè)因素。專(zhuān)業(yè)性評(píng)估的特點(diǎn)決定了政策措施需要由專(zhuān)門(mén)的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，才能確保審查結(jié)果的專(zhuān)業(yè)性、客觀性和中立性。審查質(zhì)量和審查效率要求決定了政策措施應(yīng)交由專(zhuān)門(mén)的外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中審查。據(jù)此，由外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中審查的模式是重構(gòu)我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的最優(yōu)選項(xiàng)。集中審查模式的構(gòu)建，能夠在很大程度上解決自我審查模式下審查流于形式的頑疾，提高審查質(zhì)量，發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境中的重要作用。 三、我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的理性選擇：集中審查模式 根據(jù)審查專(zhuān)業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，集中審查模式是我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式的理性選擇。集中審查模式，又稱(chēng)統(tǒng)一審查模式，是指由專(zhuān)門(mén)的集中審查機(jī)構(gòu)對(duì)本級(jí)政策制定機(jī)關(guān)制定的所有政策措施統(tǒng)一進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的模式。與自我審查模式以及學(xué)者們提出的其他審查模式相比，集中審查模式具有較大的優(yōu)勢(shì)，集中審查主體與協(xié)調(diào)主體、協(xié)助主體、監(jiān)督主體之間的分工配合能夠最大限度地提高審查質(zhì)量和審查效率。 ?。ㄒ唬┘袑彶槟Ｊ降膬?yōu)勢(shì) 集中審查模式能夠有效解決自我審查模式下審查流于形式的頑疾，發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在營(yíng)造市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和優(yōu)化市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境中的重要作用。相對(duì)于自我審查模式，集中審查模式的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，集中性。由政策制定機(jī)關(guān)進(jìn)行自我審查屬于分散型審查模式，容易出現(xiàn)審查主體參差不齊、審查質(zhì)量良莠不齊、審查監(jiān)督乏力等問(wèn)題。集中審查模式最大的特色就是集中性，即同級(jí)政策制定機(jī)關(guān)制定的政策措施統(tǒng)一交由一家機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，可以有效克服自我審查模式的頑疾。第二，專(zhuān)業(yè)性。公平競(jìng)爭(zhēng)審查兼顧合法性審查和合理性審查雙重功能，合理性審查會(huì)涉及相關(guān)市場(chǎng)界定、市場(chǎng)份額認(rèn)定、競(jìng)爭(zhēng)損害評(píng)估等反壟斷執(zhí)法專(zhuān)業(yè)知識(shí)，大多數(shù)政策制定機(jī)關(guān)尚不具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。在集中審查模式中，將政策措施統(tǒng)一交由具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中審查，可以確保審查過(guò)程和審查結(jié)果的專(zhuān)業(yè)性。第三，客觀性。自我審查最大的弊端是“右手制定政策，左手審查政策”，這種“左手監(jiān)督右手”審查模式容易導(dǎo)致審查流于形式。在集中審查模式中，由具有相對(duì)客觀性和獨(dú)立性的外部機(jī)構(gòu)擔(dān)任集中審查主體，可以對(duì)政策措施做出相對(duì)客觀和中立的審查結(jié)論。第四，效率性。政策制定機(jī)關(guān)對(duì)政策措施的自我審查雖然效率最高，但沒(méi)有審查質(zhì)量保證的效率毫無(wú)價(jià)值。集中審查模式的效率優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在過(guò)程效率和結(jié)果效率兩方面，集中審查是由專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)審查，能夠形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，降低每一單位政策措施的審查成本，實(shí)現(xiàn)審查過(guò)程效率；由外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀和中立審查，有利于提高審查質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)審查結(jié)果效率。 為了進(jìn)一步提高審查機(jī)構(gòu)的審查能力以及提升審查效率和審查質(zhì)量，需要由一些特定主體對(duì)審查機(jī)構(gòu)的審查行為進(jìn)行協(xié)調(diào)、協(xié)助和監(jiān)督。因此，集中審查模式中的主體類(lèi)型有審查主體、協(xié)調(diào)主體、協(xié)助主體和監(jiān)督主體四類(lèi)。 自我審查完善論雖然在現(xiàn)行法上的自我審查模式的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了審查專(zhuān)業(yè)性和外部監(jiān)督，但其核心內(nèi)容依然是政策制定機(jī)關(guān)的自我審查，審查結(jié)果的客觀性和中立性依然無(wú)法保證。集中審查模式強(qiáng)化了審查機(jī)構(gòu)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)制定政策措施行為的監(jiān)督和約束，審查機(jī)構(gòu)可以作出相對(duì)客觀和中立的審查結(jié)論，確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的有效實(shí)施。審查主體二元論提出的二元審查模式寄希望于在審查過(guò)程中引入外部審查機(jī)構(gòu)制衡政策制定機(jī)關(guān)的自我審查，其審查成本高、效率低，而集中審查模式在制衡政策制定機(jī)關(guān)的同時(shí)還能降低審查成本、提高審查質(zhì)量。審查主體一元論與集中審查模式都強(qiáng)調(diào)由單一的外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查，可以兼顧審查質(zhì)量和審查效率，但集中審查模式是相對(duì)于現(xiàn)有的自我審查模式下審查主體分散而言的，強(qiáng)調(diào)本級(jí)政府部門(mén)制定的政策措施由一家專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行集中審查。審查主體一元論提出的一元化審查模式在表述上與自我審查模式無(wú)法進(jìn)行有效區(qū)分，集中審查模式無(wú)疑為一種更為科學(xué)的提法。 （二）集中審查模式中的審查主體 如前所述，審查模式一元論所主張的由反壟斷委員會(huì)承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)的觀點(diǎn)不具有可行性。另設(shè)新的專(zhuān)門(mén)從事公平競(jìng)爭(zhēng)審查的機(jī)構(gòu)，不但成本高昂，而且不符合近年來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革堅(jiān)持的優(yōu)化協(xié)同高效的基本原則；新設(shè)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)還會(huì)帶來(lái)職能和人員調(diào)整以及新設(shè)機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)、反壟斷委員會(huì)之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問(wèn)題，審查效率會(huì)受到影響。事實(shí)上，在我國(guó)當(dāng)前的國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，有三個(gè)機(jī)構(gòu)在理論上可以擔(dān)任公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查的主體，這三個(gè)機(jī)構(gòu)分別是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，主要行使立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，立法權(quán)是制定和修改憲法、法律和地方性法規(guī)以及確保法律體系協(xié)調(diào)統(tǒng)一的權(quán)力。根據(jù)這一職能設(shè)定，人大有權(quán)進(jìn)行備案審查、合法性審查和立法后評(píng)估，而公平競(jìng)爭(zhēng)審查評(píng)估作為一項(xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)以及特定行業(yè)知識(shí)的綜合性審查評(píng)估，審查重點(diǎn)不是法律體系協(xié)調(diào)問(wèn)題，而是政策措施的合理性問(wèn)題。人大作為權(quán)力機(jī)關(guān)，理應(yīng)保持權(quán)力的純粹性，不適合擔(dān)任如此復(fù)雜和專(zhuān)業(yè)的審查任務(wù)。尤其是對(duì)于其他政策措施，由人大進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查有“殺雞用牛刀”之嫌。此外，在域外公平競(jìng)爭(zhēng)審查模式設(shè)計(jì)中，尚未出現(xiàn)由權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范例。司法行政機(jī)關(guān)雖然承擔(dān)法規(guī)和規(guī)章的起草、備案審查以及立法后評(píng)估等工作，但更多的是承擔(dān)司法行政管理職能。在自我審查模式中，司法行政機(jī)關(guān)在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中堅(jiān)持“不越位、不缺位”原則?！安辉轿弧笔侵杆痉ㄐ姓C(jī)關(guān)不干涉政策制定機(jī)關(guān)的自我審查，“不缺位”是指司法行政機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)規(guī)章起草機(jī)構(gòu)提交的公平競(jìng)爭(zhēng)審查材料只做形式審查。司法行政機(jī)關(guān)堅(jiān)持這一原則，除了因?yàn)樽晕覍彶槟Ｊ降囊?guī)定外，還在于司法行政機(jī)關(guān)不是競(jìng)爭(zhēng)政策的主管部門(mén)，也不具備公平競(jìng)爭(zhēng)審查所需要的專(zhuān)業(yè)技能。因此，由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查任務(wù)也與其職能定位不符。 有鑒于此，以競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)作為公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查的主體成為必然選擇。首先，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的職能設(shè)定和審查能力決定了其能夠成為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作為規(guī)制行政壟斷行為的重要制度，與我國(guó)《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定相輔相成，共同服務(wù)于競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的落實(shí)。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)作為競(jìng)爭(zhēng)政策的主管機(jī)構(gòu)以及我國(guó)《反壟斷法》的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，無(wú)論是從職責(zé)還是審查專(zhuān)業(yè)性角度看，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)且有能力成為集中審查的機(jī)構(gòu)。其次，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的管理體制有利于開(kāi)展公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查。我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的層級(jí)有國(guó)家、省級(jí)、市級(jí)和縣（區(qū)）級(jí)四級(jí)，每一層級(jí)的競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)都可以對(duì)本級(jí)政策制定機(jī)關(guān)擬定的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)可以增設(shè)專(zhuān)門(mén)從事公平競(jìng)爭(zhēng)審查的內(nèi)設(shè)部門(mén)，設(shè)定維持部門(mén)運(yùn)轉(zhuǎn)所需編制，充實(shí)公平競(jìng)爭(zhēng)審查隊(duì)伍，提高審查能力，可以滿(mǎn)足本級(jí)政府的公平競(jìng)爭(zhēng)審查需求。最后，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)開(kāi)展的集中審查能夠在最大程度上滿(mǎn)足審查獨(dú)立性、客觀性以及審查成本低、質(zhì)量高的要求。競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)開(kāi)展的集中審查屬于外部審查，與自我審查機(jī)構(gòu)相比具有更大的獨(dú)立性，審查結(jié)果更加客觀和中立，從“同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱愺w監(jiān)督”，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)政策制定機(jī)關(guān)的制衡。與自我審查模式中審查機(jī)構(gòu)需要大量借助第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)以及多層次、高頻率的專(zhuān)項(xiàng)督查相比，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)開(kāi)展的集中審查能夠兼顧審查質(zhì)量和審查效率。需要注意下面一種特殊情形，即對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)針對(duì)自身制定的政策措施的審查，雖屬于自我審查，但仍屬于集中審查的范疇。通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)內(nèi)部建立相應(yīng)的制衡機(jī)制，外部建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)自我審查的有效監(jiān)督。 ?。ㄈ┘袑彶槟Ｊ街械膮f(xié)調(diào)主體 在自我審查模式中，聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)公平競(jìng)爭(zhēng)審查宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等職能。聯(lián)席會(huì)議作為政府內(nèi)部橫向協(xié)調(diào)的重要形式，“其目的在于及時(shí)溝通和交換信息、協(xié)調(diào)不同意見(jiàn)和利益，以順利推進(jìn)某項(xiàng)工作任務(wù)的落實(shí)”。“行政協(xié)調(diào)之必要性根源于行政組織法定主義的局限，也是對(duì)行政組織法定主義的補(bǔ)充?！痹诩袑彶槟Ｊ较拢?lián)席會(huì)議不僅有存在的必要，而且還需要更好地發(fā)揮其統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。集中審查模式是由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)對(duì)處于平級(jí)關(guān)系的其他政府機(jī)關(guān)和部門(mén)制定的政策措施進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查，發(fā)現(xiàn)政策措施有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容且不符合例外規(guī)定的，需要廢止或調(diào)整后才能出臺(tái)。若沒(méi)有聯(lián)席會(huì)議的協(xié)調(diào)，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的審查必然會(huì)遇到阻力，該審查工作將難以推進(jìn)。 我國(guó)現(xiàn)行法上的聯(lián)席會(huì)議制度存在召集人級(jí)別較低、職能定位不準(zhǔn)確、成員范圍較窄等問(wèn)題，集中審查模式下的聯(lián)席會(huì)議制度需要從上述三個(gè)方面進(jìn)行完善。首先，我國(guó)絕大部分聯(lián)席會(huì)議召集人由市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，召集人級(jí)別相對(duì)較低。在我國(guó)政府部門(mén)橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的建設(shè)實(shí)踐中，“少數(shù)涉及面廣、重要性強(qiáng)的部際聯(lián)席會(huì)議的召集人由副總理或國(guó)務(wù)委員擔(dān)任，如國(guó)務(wù)院社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議、國(guó)務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議等”。公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作關(guān)系我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策基礎(chǔ)性地位的落實(shí)以及市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的建設(shè)，涉及所有的政策制定機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)提高聯(lián)席會(huì)議召集人的層級(jí)，建議中央層面由國(guó)務(wù)委員擔(dān)任召集人，地方層面由分管市場(chǎng)監(jiān)管工作的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人。事實(shí)上，我國(guó)部分省份已認(rèn)識(shí)到聯(lián)席會(huì)議在公平競(jìng)爭(zhēng)審查中的重要性，提高了召集人的層級(jí)。河北、江西、新疆明確提出由省級(jí)政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任其省級(jí)聯(lián)席會(huì)議召集人，其中河北、江西進(jìn)一步明確由省政府常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任召集人。其次，要強(qiáng)化聯(lián)席會(huì)議統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。根據(jù)《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》（國(guó)辦函[2016]109號(hào)）的規(guī)定，聯(lián)席會(huì)議承擔(dān)研究擬定公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施細(xì)則、進(jìn)一步細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、明確審查程序以及宏觀指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作等職責(zé)。在集中審查模式下，研究擬訂實(shí)施細(xì)則、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、明確審查程序的職責(zé)應(yīng)由反壟斷委員會(huì)承擔(dān)，聯(lián)席會(huì)議主要承擔(dān)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能。最后，現(xiàn)行聯(lián)席會(huì)議的成員并沒(méi)有涵蓋所有的政策制定機(jī)關(guān)，不能宏觀指導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)非成員單位的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，導(dǎo)致聯(lián)席會(huì)議覆蓋面不全。因此，建議吸納所有涉及市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的政策制定機(jī)關(guān)作為聯(lián)席會(huì)議成員。 ?。ㄋ模┘袑彶槟Ｊ街械膮f(xié)助主體 在集中審查模式下，盡管競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)在專(zhuān)業(yè)知識(shí)和審查能力上不容置疑，也應(yīng)鼓勵(lì)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)協(xié)助競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的審查。一方面，公平競(jìng)爭(zhēng)審查類(lèi)型多樣，除了常見(jiàn)的增量審查和存量清理，還包括對(duì)經(jīng)審查出臺(tái)的政策措施進(jìn)行定期評(píng)估、對(duì)適用例外規(guī)定出臺(tái)的政策措施進(jìn)行逐年評(píng)估以及對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度實(shí)施情況進(jìn)行綜合評(píng)估等。第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的參與，可以協(xié)助審查機(jī)構(gòu)提高審查效率和審查質(zhì)量。另一方面，基于“有限理性的經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，政策制定機(jī)關(guān)制定的政策措施涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、醫(yī)療衛(wèi)生、科技創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)日深A(yù)的所有領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)雖具備法學(xué)專(zhuān)業(yè)知識(shí)和審查技能，但未必具備或完全具備行業(yè)性知識(shí)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的協(xié)助可以彌補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)在行業(yè)性知識(shí)上的不足。 在公平競(jìng)爭(zhēng)審查類(lèi)型中，除增量審查屬于事前審查外，存量清理、定期評(píng)估、逐年評(píng)估和綜合評(píng)估都屬于事后審查。為了提高審查效率和審查質(zhì)量，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)適度分工。增量審查由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查，審查過(guò)程中可以咨詢(xún)專(zhuān)家學(xué)者或第三方機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與程度較淺。存量清理、定期評(píng)估、逐年評(píng)估和綜合評(píng)估由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)委托并主要由第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)開(kāi)展審查評(píng)估，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的評(píng)估對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的審查結(jié)論起到監(jiān)督和糾錯(cuò)的作用。獲取評(píng)估所需信息的難度較大以及審查結(jié)論采納度較低是第三方評(píng)估中存在的兩大難題，因而需要構(gòu)建第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與集中審查機(jī)構(gòu)、集中審查機(jī)構(gòu)與政策制定機(jī)關(guān)有效銜接的機(jī)制，具體包括信息公開(kāi)、信息處理、結(jié)論反饋、采納情況說(shuō)明、責(zé)任追究等機(jī)制。其中，信息公開(kāi)機(jī)制是核心機(jī)制，審查所需材料、審查結(jié)論、第三方評(píng)估結(jié)論、評(píng)估結(jié)論采納情況等信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督。 ?。ㄎ澹┘袑彶槟Ｊ街械谋O(jiān)督主體 在集中審查模式下，同樣需要強(qiáng)化對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的監(jiān)督。 首先，要賦予反壟斷委員會(huì)的監(jiān)督職能。目前，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查的制度設(shè)計(jì)中并沒(méi)有給反壟斷委員會(huì)留下作為的空間。事實(shí)上，反壟斷委員會(huì)作為反壟斷領(lǐng)域最高的組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作應(yīng)有相應(yīng)的管轄權(quán)限。有學(xué)者認(rèn)為：“從嚴(yán)格意義上說(shuō)，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制并不屬于反壟斷法的制度體系范疇?！惫P者不贊同此觀點(diǎn)，理由是我國(guó)《反壟斷法》的立法目的是要“預(yù)防和制止壟斷行為”和“保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)”，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的目的與我國(guó)《反壟斷法》的目的具有一致性，其制度規(guī)范理應(yīng)屬于反壟斷法的制度體系的組成部分。我國(guó)要充分發(fā)揮公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度與反行政壟斷制度的合力，“形成雙管齊下、雙輪驅(qū)動(dòng)的良好局面，為市場(chǎng)主體營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境”。 “從十年來(lái)的實(shí)際運(yùn)行情況看，我國(guó)反壟斷委員會(huì)制度運(yùn)行并不理想，反壟斷委員會(huì)有職能弱化的傾向。這不符合我國(guó)《反壟斷法》的立法初衷?！边\(yùn)行效果不理想源于反壟斷委員會(huì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的法律定位，議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的定性源于我國(guó)《反壟斷法》實(shí)施初期實(shí)行的分散型反壟斷執(zhí)法體制。在反壟斷執(zhí)法權(quán)已統(tǒng)一到市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)的背景下，反壟斷委員會(huì)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)職能應(yīng)當(dāng)弱化，增設(shè)并強(qiáng)化其監(jiān)管職能，對(duì)包括公平競(jìng)爭(zhēng)審查在內(nèi)的反壟斷工作進(jìn)行監(jiān)督，避免因市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)“一家獨(dú)大”導(dǎo)致監(jiān)管不力的問(wèn)題。為增強(qiáng)監(jiān)督的威懾力度，建議國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)主任由副總理?yè)?dān)任，省級(jí)反壟斷委員會(huì)主任應(yīng)由常務(wù)副省長(zhǎng)擔(dān)任。增設(shè)反壟斷委員會(huì)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的監(jiān)管職能，海南省反壟斷委員會(huì)已先行一步。根據(jù)《中國(guó)（海南）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)反壟斷委員會(huì)工作制度》的規(guī)定，反壟斷委員會(huì)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、指導(dǎo)公平競(jìng)爭(zhēng)審查相關(guān)工作。然而，海南省反壟斷委員會(huì)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)職能與海南省公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作廳際聯(lián)席會(huì)議的職能存在重疊，海南省在實(shí)踐中如何處理兩者之間的關(guān)系還不得而知。根據(jù)《<中華人民共和國(guó)反壟斷法>修訂草案（公開(kāi)征求意見(jiàn)稿）》與《公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議制度》的規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作部際聯(lián)席會(huì)議都有協(xié)調(diào)職能，兩個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)范圍應(yīng)作區(qū)分，反壟斷委員會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)所有反壟斷工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。總之，盡管這兩個(gè)機(jī)構(gòu)都在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)之下，但反壟斷委員會(huì)地位稍高于聯(lián)席會(huì)議，其對(duì)聯(lián)席會(huì)議有指導(dǎo)、監(jiān)督等職能。 其次，要充分發(fā)揮利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的監(jiān)督作用。在現(xiàn)行法上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查監(jiān)督體系中，利害關(guān)系人和社會(huì)公眾監(jiān)督不力的癥結(jié)在于全社會(huì)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)以及信息不夠公開(kāi)。為此，除了強(qiáng)化公平競(jìng)爭(zhēng)審查信息公開(kāi)以解決監(jiān)督主體與競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)之間的信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題外，尤其需要強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)工作的推進(jìn)。競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，是競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)實(shí)施的除執(zhí)法以外的所有改善競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的行為。在競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)實(shí)施的眾多競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)工作中，培育自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)文化是競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)的核心工作?！俺晒κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石是一國(guó)之內(nèi)的‘競(jìng)爭(zhēng)文化’——公眾對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)和充分支持強(qiáng)有力的競(jìng)爭(zhēng)政策的益處的理解。競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)關(guān)倡導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)重要關(guān)注點(diǎn)在于發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)文化。”通過(guò)強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)倡導(dǎo)，一方面，強(qiáng)化政策制定機(jī)關(guān)和競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，確保其出臺(tái)的政策措施不存在排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容；另一方面，培育利害關(guān)系人和社會(huì)公眾的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)和參與意識(shí)，使其通過(guò)積極參與公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)的集中審查工作進(jìn)行有效監(jiān)督。 四、結(jié) 論 在政府機(jī)構(gòu)改革、我國(guó)《反壟斷法》面臨修訂以及公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作需要深入推進(jìn)的背景下，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作面臨著重要轉(zhuǎn)折。公平競(jìng)爭(zhēng)自我審查模式，“與其說(shuō)這是一種自我選擇，還不如說(shuō)是對(duì)我國(guó)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的一種折中和妥協(xié)”。這種折中和妥協(xié)在一定程度上犧牲了審查質(zhì)量，導(dǎo)致公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。除了自我審查流于形式外，我國(guó)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度還存在效力層級(jí)比較低、審查范圍不明確、審查標(biāo)準(zhǔn)難把握、審查方法較單一、例外規(guī)定難適用、審查程序不規(guī)范、責(zé)任追究偏軟弱、長(zhǎng)效機(jī)制不健全等諸多問(wèn)題。我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的改革不能停留在修修補(bǔ)補(bǔ)層面，而是需要對(duì)自我審查模式進(jìn)行大刀闊斧的改革，建立健全公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查模式，集中審查模式的設(shè)計(jì)綜合考量審查專(zhuān)業(yè)性、審查質(zhì)量和審查效率三個(gè)因素。在現(xiàn)行法上的行政管理體制以及國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，剝離政策制定機(jī)關(guān)的自我審查權(quán)，由競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使公平競(jìng)爭(zhēng)審查職能是我國(guó)的最優(yōu)選項(xiàng)?！案?jìng)爭(zhēng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)審查反競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管制度來(lái)重新調(diào)整監(jiān)管尺度?！麄冞€可以向不熟悉或不適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供公正的指導(dǎo)。”我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)集中審查模式的構(gòu)建，可以采取“先行試點(diǎn)、整體推進(jìn)”的基本思路，逐步由自我審查模式過(guò)渡到集中審查模式。